Bianca Bolaños (@Bianca _Bolanos) y Ángeles Medellín Corte (@lines_Mc)

El próximo 1 de julio se llevarán a cabo elecciones en México. La contienda necesitará de instituciones electorales sólidas y eficientes que sean capaces de investigar, perseguir y sancionar las posibles conductas que puedan poner en riesgo el ejercicio democrático de nuestro país. La Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) es una de las instituciones, junto con el Instituto Nacional Electoral (INE) y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, que vigilan las elecciones en México. Por ello, con base en información recabada de los informes mensuales y anuales de la FEPADE, Impunidad|Cero señala algunas preocupaciones acerca de la ineficiencia relacionada al esclarecimiento de los delitos electorales. La FEPADE es un eslabón de la impunidad en México en materia electoral. Al ser la institución que investiga los posibles delitos electorales, el rezago y la incorrecta determinación de las carpetas, es el primer obstáculo para que éstos se sancionen.

En un país en el que los delitos más denunciados son la participación en la alteración del Registro Federal de Electores y la compra de votos,^I que una institución como la FEPADE no atienda debidamente estos casos es relevante para el proceso electoral. A continuación, se presenta un análisis del rezago de los casos dentro de la FEPADE, así como un repaso de la actividad de esta institución respecto a los delitos electorales.

¿Qué es la FEPADE?

Es una dependencia adscrita a la Procuraduría General de la República, dotada de autonomía técnica y operativa, cuyo objetivo es garantizar la libertad del voto y generar seguridad y certeza jurídica a las elecciones a través de la persecución y sanción de los delitos electorales cometidos durante las contiendas.^II
El 10 de febrero de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformaron, adicionaron y modificaron diversos artículos de la Constitución en materia político electoral, homologando los estándares bajo los que se organizan los procesos electorales a nivel federal, estatal y municipal. Asimismo, en dicha reforma se establecieron nuevas atribuciones a la FEPADE, en su función de perseguir e investigar los probables delitos electorales. Por mandato constitucional, se crearon las leyes generales que regulan la actuación de la FEPADE en su labor de procuración de justicia, entre las que se encuentra la Ley General en Materia de Delitos Electorales, la cual incluye tipos penales, sanciones y atribución de competencias para perseguir y sancionar delitos electorales.

¿Qué hace la FEPADE?

Procede de oficio (sin que exista una denuncia previa) para el inicio de la investigación en todos los casos en los que exista una presunta conducta delictiva en materia electoral.^III

La Ley General en Materia de Delitos Electorales establece que los delitos en materia electoral pueden ser cometidos por funcionarios electorales, funcionarios partidistas, servidores públicos, candidatos electos o cualquier persona. La misma ley establece que a los servidores públicos que cometan un delito en materia electoral, se les impondrá la sanción correspondiente, además de la inhabilitación para cumplir con el empleo o cargo público.

Es importante mencionar que la FEPADE, al ser una dependencia adscrita a la PGR, tiene labores de procuración de justicia. La FEPADE no emite sentencias para sancionar las conductas que pueden constituir un delito en materia electoral, sino que es el órgano encargado de investigar y determinar carpetas de investigación para poner a disposición de un juez de control al imputado. El juez de control determinará si el imputado debe de ir o no a juicio. En una última etapa, corresponde a los órganos jurisdiccionales llevar a cabo el juicio oral para determinar las posibles sanciones. Entendiendo el proceso de sanciones, se puede concluir que si la FEPADE no actúa correctamente desde sus labores de investigación y determinación de las carpetas de investigación, no importa lo que hagan los tribunales por resolver los casos, será imposible sancionar los delitos electorales y habrá impunidad en los mismos.

Proceso de Procuración de Justicia en materia penal electoral en el NSJP

A partir de la entrada en vigor del Nuevo Sistema de Justicia Penal en todo el país,^IV se abrió un nuevo esquema de procuración de justicia en materia electoral, por lo que se llevó a cabo un proceso de transición de un sistema mixto o inquisitivo a un sistema de corte acusatorio.^V Este sistema, en materia electoral, funciona de la siguiente manera:

                                                                                                    Fuente: FEPADE.^VI

Revertir el rezago de casos, ¿combate la impunidad?
Uno de los principales problemas operativos de la FEPADE se relaciona con la enorme carga de casos pendientes que se arrastran año con año. Uno de los objetivos de la FEPADE es reducir este rezago. De acuerdo al 5to informe de labores de esta institución y a su reporte de 2017, entre 2014 y 2017, se tenían en promedio 3,533 carpetas acumuladas de años anteriores. Además, hay que contar las 1,827 carpetas que entraron,^VII en promedio, por año a trámite en la FEPADE. Es una cifra preocupante si consideramos que en ese mismo periodo sólo se despacharon, en promedio, 1,190 de éstas. Entre 2014 y 2015, en promedio, 45.59% de las carpetas que entraron a trámite quedaron rezagadas. Estos resultados tienen sentido si consideramos que la FEPADE tardó, en promedio, 22.4 meses, en la resolución de las indagatorias.^VIII 

La FEPADE parece dar las primeras señales de cambiar sus tendencias respecto al rezago. En 2016^IX y 2017, se logró despachar un mayor número de casos desde los que entraron a trámite y reducir el rezago significativamente. En enero de 2016 se tenían 4,392 carpetas de periodos anteriores y para finales de 2017 restaban solamente 1,636 expedientes por determinar. Esto representa una reducción del rezago de 62.75%.

El rezago de casos anteriores nos permite visibilizar y empezar a medir la impunidad en los delitos electorales, pero también se debe analizar la forma y los motivos por los que los casos son desechados. Ya que el no resolverlos adecuadamente equivale a otro tipo de impunidad. Considerando esto, reducir el rezago, determinando carpetas de forma inadecuada, es insuficiente para el combate a la impunidad.

Algunos de los cambios en la forma de determinar las carpetas son dignos de atención. Por ejemplo, las carpetas despachadas como reserva (cuando no existen elementos suficientes para que el caso sea conocido por un juez).^X De 2014 a 2016, las carpetas determinadas como reserva pasaron de 7 a 1121. Este fue el caso de casi un tercio del total de carpetas catalogadas ese año. Además, ya no es posible determinar una carpeta como “reserva”, ya que, en 2016 se cambió este criterio por el de “aplicación del criterio de oportunidad” (cuando solo se genera un ejercicio de la acción penal, si es posible reparar el daño).

                                                                           Fuente: Elaboración propia con datos de la FEPADE.^XI

En la gráfica anterior se resume la forma en la que la FEPADE determinó las carpetas de investigación de 2014 a 2016. Como se avanzaba, la disminución de las carpetas pendientes en ese periodo, se explica por el cambio significativo en carpetas con alguna reserva, consignadas y en las que se decidió no ejercer la acción penal, resultado de los esfuerzos anti-rezago aplicados en 2016. Dichos esfuerzos no son suficientes, si no se transparenta ni se explica la razón por la cual ciertos casos sí se conocen y otros no.

Hallazgos:

• A partir del año 2012 la FEPADE no publica un informe anual de actividades, sino que presenta estos datos en un informe mensual de diciembre, al cierre del año. Aunque en este informe mensual se presenta la información de todo el año, ciertos datos ya no aparecen en el mismo, por ejemplo, la forma en que se combatió el rezago a lo largo del año. Publicar un informe al final del año desagregando la información por mes, puede facilitar tener un seguimiento más preciso de cada período mensual; sin embargo, dificulta tener una visión del progreso anual de la fiscalía. Además, muchos de los informes mensuales de la FEPADE no se encuentran disponibles en su portal de internet.
• Al momento de esta investigación, no estaban disponibles en la página los siguientes informes mensuales: octubre a diciembre 2009; mayo y noviembre 2010; marzo, julio, agosto y septiembre 2011; julio a diciembre 2013; y el período de febrero, abril a septiembre 2014.
• No hay un formato para presentar los datos de cada periodo anual, lo cual, hace que la información sea confusa y dificulta determinar el número exacto de carpetas rezagadas.
• Para diciembre 2015, se calculó que la resolución de las indagatorias de ese mes tardó, en promedio,  22.4 meses.^XII
• Los informes anuales de la FEPADE no muestran el total de sentencias, sino sólo el número de sentencias condenatorias; es decir, no contabilizan las sentencias absolutorias.
• Alterar el Registro Federal de Electores es el delito que tiene el mayor número de denuncias ante la FEPADE durante el periodo analizado.
• Existe impunidad en la manera de resolver las carpetas de investigación por parte de la FEPADE, ya que no es suficiente tener una fiscalía sin rezago, si no se esclarece el motivo de las reservas.

La transparencia en ésta y otras instituciones gubernamentales son parte de las prácticas de gobierno abierto indispensables para poder combatir la impunidad: primero, que los casos sí sean determinados, y segundo, conocer las razones por las que se reserva, consigna o no se ejerce la acción penal. Sin esta información, no podremos saber qué tan efectivo es el sistema de sanciones en este eslabón.

Referencias:  

1. FEPADE, Informe Mensual de actividades. Diciembre 2017, p.13. Recuperado de: http://www.fepade.gob.mx/INFORMES/2017/DICIEMBRE2017.pdf (Consultado el 6 de abril de 2018).
2. FEPADE Informe Mensual de actividades. Enero 2018. Recuperado de: http://www.fepade.gob.mx/INFORMES/2018/Informe%20Mensual%20de%20Actividades,%20Enero%202018.pdf  (Consultado el 4 de abril de 2018).
3. Artículo 4 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales. Recuperado de: http://www.fepade.gob.mx/Gias/LEY_GENERAL.pdf (Consultado el 5 de abril de 2018).
4. El 18 de junio de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el cual se sientan las bases para la creación de un nuevo sistema de justicia penal de corte acusatorio. El artículo segundo transitorio establece que el nuevo sistema penal entrará en vigor cuando la legislación secundaria correspondiente lo establezca, plazo que no podrá exceder de ocho años, plazo que se cumplió en junio de 2016. Diario Oficial de la Federación (DOF) Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 18 de junio de 2018. Recuperado de: http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5046978&fecha=18/06/2008 (Consultado el 6 de abril de 2018).
5. En octubre de 2015, la FEPADE llevó a cabo su primer litigio electoral con base en el NSJP en el estado de Yucatán. Ver: Procuraduría General de la República. Obtuvo FEPADE triunfo en su primer litigio bajo el NSJP a través de la suspensión condicional. Comunicado 678/15. Recuperado de: https://www.gob.mx/pgr/prensa/obtuvo-la-fepade-triunfo-en-su-primer-litigio-bajo-el-nsjp-a-traves-de-la-suspension-condicional-comunicado-678-15 (Consultado el 6 de abril de 2018).  Para conocer las diferencias entre los dos sistemas, el lector interesado se recomienda revisar: Gutiérrez Zapata, Iván Carlo “Combatir la impunidad: el futuro del Ministerio Público”. Recuperado de: https://www.impunidadcero.o../uploads/app/articulo/44/contenido/1502231343V72.pdf (Consultado el 6 de abril de 2018).
6. FEPADE, Informe Mensual de actividades. Diciembre 2016. Recuperado de: http://www.fepade.gob.mx/INFORMES/2016/DICIEMBRE2016.pdf (Consultado el 6 de abril de 2018).
7. Este dato incluye las carpetas que se abrieron durante el año, así como las carpetas que reingresan a trámite.
8. FEPADE, Informe Mensual de actividades. Diciembre 2015. Recuperado de: http://www.fepade.gob.mx/INFORMES/2015/DICIEMBRE2015.pdf (Consultado el 6 de abril de 2018).
9. En el 2016 fue el año en el que se resolvieron más averiguaciones previas, pasando de 4,494 al iniciar la administración a 1,641 a finalizar 2016.
10. FEPADE, Quinto Informe de Labores 2016-2017. Septiembre 2017. Recuperado de: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/253663/6.FEPADE.pdf (Consultado el 4 de abril de 2018).
11. Ibídem.
12. Op.Cit. FEPADE, Informe Mensual de actividades. Diciembre 2015.